“卖地财政”正在遭遇挑战 税制改革或成方向

土地财政的驱动力

1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，“土地使用税”改称为“土地出让金”，中央财政和地方财政0.5∶9.5分成。1994年实行分税制，作为主体税种的增殖税、所得税为中央、地方所共享，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方政府所有。由于土地出让收入不进入地方财政预算，而逐渐成为地方政府的“第二财政”。

在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。

2007年以后，土地出让金从财政预算外调到预算内，土地出让金作为政府的财政收入，必须全部用于城市的基础设施建设和土地开发，不允许挪作他用。“客观地说，土地出让金对城市基础设施建设发挥了很大的作用。”杨重光说。

但现实却被逐渐扭曲，地方政府出让土地几乎是不余遗力。

“联系到体制安排的全局，联系到政府的职能和行为，很多地方政府行为短期化和扭曲，显然和我们现在的制度安排相关，并不简单是地方官员的觉悟高低、素质高低的问题。”中国财政部财政科学研究所所长贾康表示。

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